LA CRITICABILE SENTENZA 147/2018 DELLA CORTE COSTITUZIONALE E L’ESIGENZA DI RIPRESENTARE LA LEGGE REGIONALE 13/2017 “ISTITUZIONE DEL SERVIZIO DI SOCIOLOGIA DEL TERRITORIO” A GARANZIA DELL’EFFICACIA DELLE POLITICHE SOCIALI CAMPANE

LA CRITICABILE SENTENZA 147/2018 DELLA CORTE COSTITUZIONALE E L’ESIGENZA DI RIPRESENTARE LA LEGGE REGIONALE 13/2017 “ISTITUZIONE DEL SERVIZIO DI SOCIOLOGIA DEL TERRITORIO” A GARANZIA DELL’EFFICACIA DELLE POLITICHE SOCIALI CAMPANE

di ANTONIO SPOSITO
(Presidente ANS Campania e Direttore Editoriale “ANS Campania News”)

Una sentenza emessa da un Tribunale che opera in uno Stato di Diritto va sempre rispettata, ciò non toglie però che in un sistema democratico si possa criticarla nel merito e per gli effetti che produce.
Questo vale anche per la sentenza 147/2018 della Corte Costituzionale riguardante la Legge della Regione Campania 22 maggio 2017, n.13 (Istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania)
La facoltà di critica è garantita dall’art.21 della Costituzione Italiana, secondo cui ”Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”.
Alla sentenza 147/2018 emessa dalla Corte Costituzionale – depositata in data 11 Luglio corrente anno, concernente il giudizio di legittimità degli artt.1 (commi 3 e 4, lettera a), 2 (comma 1, 3 e 4), della Legge della Regione Campania 22 maggio 2017, n.13 (Istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri – si è giunti a causa dell’istanza inoltrata dal CNOAS (Consiglio Nazionale Ordine Assistenti Sociali) che ipotizzava la violazione dell’articolo 117 della Costituzione, istituendo nuove figure professionali operanti all’interno dei Piani di Zona e il possibile esautoramento degli Assistenti Sociali.
Prima del 10 agosto 2017, data in cui la Regione Campania si è costituita in giudizio a sostegno dell’infondatezza del ricorso, l’ANS Campania, rappresentata dal Presidente Sposito e dal Vicepresidente Tramontano, fu convocata dal suddetto Ente per un consulto.
Successivamente, il 27 aprile 2018, l’Avvocatura Regionale ha inoltrato una memoria, asserendo l’inammissibilità delle censure relative all’art.2 della Legge Regionale Campania 13/2017 e, di conseguenza, l’insussistenza delle questioni di illegittimità poste, confermando che le indicazioni previste dal suddetto articolo, di fatto, non implicherebbero, nell’espletamento del nuovo servizio regionale, la sostituzione dell’Assistente Sociale da parte del Sociologo e che, altresì, le norme impugnate non istituirebbero una nuova figura professionale.
La Regione Campania considerando infondate nel merito tutte le censure avanzate dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ha ritenuto che la Legge 13/2017 si limitasse a prevedere il «Servizio di sociologia del territorio», al fine di garantire ai cittadini un accesso più efficace ai servizi sociali, grazie all’utilizzo anche delle competenze sociologiche.
La sentenza nella sua accezione positiva, rigettando nel merito le osservazioni promosse dal CNOAS e accettando gli artt.1 e 2 della Legge 13/2017, fa giurisprudenza, perché dimostra e certifica, in via definitiva, che i sociologi nel dirigere i servizi sociali regionali sono in grado di espletare le attività previste dai summenzionati articoli, assicurando un ottimo livello di performance e alti standard qualitativi anche in qualità di dirigenti.
A conferma della validità della struttura normativa della Legge 13/2017 la sentenza recita: “L’impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo della impugnata legge regionale possono, quindi, essere intesi come volti semplicemente ad assicurare ai cittadini della Regione Campania una serie di servizi specifici della professione del sociologo, senza interferire in alcun modo nell’ambito delle competenze attribuite a questo dalla disciplina statale” – e che, pertanto:- “Non ricorrono, nel caso, gli estremi di una violazione dell’art.117, secondo comma, lettera l, Cost., che assegna alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile”.[…] “L’intervento ‘per la prevenzione, il sostegno e il recupero di persone, famiglie, gruppi e comunità in situazioni di bisogno e di disagio’ è, infatti, attribuito dalla disciplina statale agli assistenti sociali, ma ciò non esclude, evidentemente, che, in una ottica professionale diversa, possano intervenire nella medesima situazione, data la genericità della previsione normativa, anche altri professionisti”.
La sentenza consolida tale interpretazione facendo riferimento anche alla Legge 3/2018 (meglio conosciuta come Legge Lorenzin), in cui si conferisce: “Delega al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali nonché disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute)” – adducendo come – “…necessaria e indispensabile interferenza di funzioni tra professioni è, d’altronde, riconosciuta anche dall’’art.5, istituendo l’area delle professioni sociosanitarie, indica la necessità di individuare «nuovi profili professionali sociosanitari», che «non trovino rispondenza in professioni già riconosciute», e riconduce nella detta area i «preesistenti profili professionali di operatore socio-sanitario, assistente sociale, sociologo ed educatore professionale»”.
Quali sono, invece, gli aspetti criticabili e paradossali della sentenza?
Entro nel merito.
La sentenza, in riferimento all’art.81 della Costituzione, precisa che l’art.4 della Legge Regionale Campania 13/2017 non quantizza in modo preciso le risorse disponibili e gli oneri necessari all’istituzione del «Servizio di sociologia del territorio», collocato all’interno dei Piani Sociali di Zona.
Ciò che però è vero in punta di Diritto non è invece sostanziale dal punto di vista finanziario. Infatti, la Corte dei Conti (organismo statale deputato alla verifica della copertura di spesa degli Enti Pubblici) sullo stesso art.4 non ha eccepito alcunché. Pertanto, è configurabile un conflitto interpretativo tra organi dello Stato concernente il contenuto normativo dell’art.4., con le conseguenze politiche e sociali che ne derivano.
Che il conflitto di attribuzioni tra Corte Costituzionale e Corte dei Conti sussiste è deducibile anche dall’analisi dello stesso art.81, che afferma: “Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.[NOTA INTEGRATIVA (1) Articolo così sostituito dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1, («Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale»), le cui disposizioni si applicano a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014 (articolo 6)].
Come si può appurare, il suddetto articolo indica agli Enti Pubblici soltanto le linee generali di amministrazione finanziaria, esortandoli al rispetto del “pareggio di bilancio” introdotto nel 2014.
Ebbene, nel momento in cui un qualsiasi Ente Pubblico, come la Regione Campania, asserisce, in riferimento al proprio bilancio, che l’attivazione del «Servizio di sociologia del territorio», non comporta un aggravio di spesa – così come sostenuto nell’art.4 della Legge Regionale 13/2017 –tale affermazione dovrebbe garantire la veridicità di quanto dichiarato, diversamente si incrinerebbe il fondamentale rapporto fiduciario tra istituzioni dello Stato.
Pertanto, pur ipotizzando che la Regione Campania abbia eluso la norma costituzionale che impone il “pareggio di bilancio”, e che, quindi, il servizio in questione sia stato attivato ricorrendo all’indebitamento, la Corte dei Conti è l’organismo statale preposto a tale accertamento, considerato, inoltre, che la conoscenza dei bilanci degli Enti Pubblici non è di competenza della Corte Costituzionale, la quale nel dubbio avrebbe dovuto sospendere temporaneamente il giudizio, rimettersi alla valutazione della stessa Corte dei Conti, che in caso di sforamento di spesa ha facoltà di sanzionare l’Ente Pubblico sotto forma di minori trasferimenti di risorse economiche, e se accertata la mancata o parziale copertura di spesa, dichiarare incostituzionale la Legge Regionale 13/2017.
In più, dalla sentenza emerge una ulteriore discutibile anomalia, relativa alla disparità interpretativa data ancora dall’elocuzione riportata nell’art.4, concernente sempre la copertura di spesa del servizio, riprodotta anche in altre Leggi Regionali della Campania e non solo, la quale sostiene che: “Dall’attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale. Agli adempimenti previsti, l’amministrazione regionale provvede con le risorse disponibili per la realizzazione dei Piani sociali di zona nell’ambito della dotazione della Missione 12 (Diritti sociali, politiche sociali e famiglia), Programma 7 (Programmazione e governo della rete dei servizi sociosanitari e sociali), Titolo 1 del Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019”.
A dimostrazione dell’esistenza dell’anomalia ipotizzata, cito alcuni esempi di altre leggi Regionali della Campania che riportano la stessa dicitura menzionata: Legge Regionale 9/2013 “Istituzione del servizio di psicologia del territorio della regione campania”; Legge Regionale 37/2017 “Principi e strumenti della programmazione ai fini dell’ordinamento contabile regionale”; Legge Regionale 24/2012 “Campania Zero – Norme per una Campania equa, solidale e trasparente ed in materia di incompatibilità.
Sempre la stessa elocuzione è riprodotta anche in leggi promulgate da altre Regioni, come, ad esempio, la Basilicata, con la Legge 36/2017, “Norme per il rilancio dell’agricoltura ed istituzione della Banca regionale della terra lucana”.
Mi fermo qui, ma l’elenco di casi simili è corposo e potrebbe continuare.
L’anomalia è, quindi, sostanziata dal fatto che le leggi richiamate, nonostante contengano identico criterio di incostituzionalità riscontrato nella Legge Regionale Campania 13/2017, sono tuttora in vigore.
Occorre anche aggiungere che la sentenza non indica se essa ha valore retroattivo rispetto all’integrazione dell’art.81, avvenuta nel 2014, che prevede il pareggio di bilancio, anche perché è sempre più frequente che dottrina e giurisprudenza concordino nel ritenere che una norma possa avere valore retroattivo, se soddisfa il criterio di “ragionevolezza” (cui si accennerà in seguito), assicurando altresì maggiore giustizia.
Secondo il “principio di uguaglianza”, in uno Stato di Diritto che funzioni con una certa coerenza logica e giuridica, se è vero che i cittadini sono uguali davanti alle leggi (art.3 della Costituzione Italiana) è altrettanto vero che anche le leggi dovrebbero avere la stessa interpretazione di fronte a identici articoli – nel caso di specie l’art.81. – contenuti nel dettato costituzionale.
Per cui, delle due l’una: o le leggi che contengono lo stesso articolo inserito nella Legge Regionale 13/2017 ritenuto incostituzionale sono tutte illegittime e, pertanto, andrebbero, modificate e ripresentate, oppure, sono tutte costituzionali senza eccezione alcuna, diversamente si crea una discriminazione giuridicamente inaccettabile tra leggi emanate da medesimi Enti Pubblici. Casi del genere concreterebbero paradossalmente l’emanazione da parte della Corte Costituzionale di sentenze ai limiti dell’incostituzionalità.
Alla luce di tali argomentazioni, montano, quindi, interrogativi pressanti.
Com’è possibile che ciò avvenga in uno Stato di Diritto? È giustificabile da parte della Corte Costituzionale il non aver esaminato e approfondito il portato storico dei precedenti legislativi, riportanti articoli aventi identica dicitura, inerenti alla copertura di spesa contenuti in leggi diverse tra loro, perché appiattita, in modo superficiale, esclusivamente sul presente rappresentato dal ricorso presentato dalla Presidenza del Consiglio? È plausibile adombrare il sospetto di una sentenza politica, solo perché rispetto ad articoli simili la sollecitazione del CNOAS ha trovato sponde funzionali ai propri scopi e che una volta constatata l’inammissibilità degli artt.1 e 2, l’unico appiglio credibile cui aggrapparsi per dichiararne l’incostituzionalità rimaneva l’art.4?
Che la Corte Costituzionale sia stata incoerente rispetto a se stessa è dimostrato anche dal cosiddetto “Principio di ragionevolezza delle leggi” – emanato dalla stessa Consulta – corollario del “Principio di uguaglianza” – la quale si è rifatta ad un principio simile riconosciuto dalla giurisprudenza anglosassone, che in via estensiva andrebbe applicato anche all’attività sentenziale. Tale principio esige che il dispositivo di una legge, in questo caso di una sentenza, sia equilibrato e congruente rispetto al fine perseguito dal legislatore o dalla funzione giudicante.
In conclusione, la riscontrabilità dell’incoerenza tra gli effetti prodotti dalla sentenza 147/2018 e l’interesse pubblico perseguito, inteso come finalità ultima, rende evidente sia la violazione dei “principi della ragionevolezza e dell’uguaglianza”, sia il vizio dovuto ad eccesso di approssimazione, che, nel caso di specie, rende, di conseguenza, il potere sentenziale della Corte Costituzionale iniquo e giuridicamente illogico.

ANTONIO SPOSITO